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    中金:公積金制度存在四大問題 改革亟待推進

    2019-06-12 09:27:40

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    本文來源:中金點睛;作者:張宇、梁紅、王璞;原標題為《中金:公積金制度改革亟待推進》

    中國應兼容並取新加坡政府全方位統籌模式和美國政府信用背書下的市場化模式,構建適合我國國情的住房體制,即「商品房+公共住房」雙軌并行、以真REITs等資產證券化路徑打通投融資渠道。這一框架兼顧中低收入群體住房問題和公共住房問題,效力遠大於當前公積金制度,且效率和公平性更優。我們建議改革並最終取消公積金制度,可先從下調繳費率着手(逐漸將繳費率降至零,即逐步取消公積金增量),對存量餘額部分,可以讓職工選擇繳稅後全額提取銷戶或全額免稅併入個人社保賬戶。

    公積金制度曾發揮積極作用,但當前已暴露出諸多問題

    住房公積金制度在我國住房體制改革初期曾經發揮過積極作用

    住房公積金制度指由職工個人及所在單位共同繳納一定金額(工資的5%-12%)並長期儲蓄,用以日後支付職工家庭購買或自建自住住房等住房支出的強制性、互助型住房金融保障制度。該制度主要定位於提高全體繳存人的住房支付能力,幫助其進行住房消費(特別是購房消費),是面向全體繳存人的普惠性政策工具。

    我國住房公積金制度在住房制度改革逐步推進的大背景下產生,其發展歷程整體可劃分為五個主要階段:

    啟動階段(1991年-1992年)。1991年4月29日,上海市人民政府發佈《上海市公積金暫行辦法》,在學習和仿效新加坡中央公積金制度的基礎上建立了住房公積金制度。建立之初住房公積金的目標是「推行住房商品化,建立國家、集體、個人三結合籌資建設住宅的機制,逐步提高職工家庭解決自住住房的能力」。

    試點階段(1992年-1994年)。1992年,北京、天津等城市相繼建立符合本地實際情況的住房公積金制度,1993年又陸續擴展到遼寧、黑龍江和湖北等地。該階段各試點城市住房公積金系統的作用主要體現在對住房建設資金的支持,即以單位建房貸款、安居工程貸款、危房改造貸款、住房解困貸款等形式提供的住房建設貸款。

    全面推行階段(1994年-1999年)。1994年7月,國務院首次明確提出「全面推行住房公積金制度」的要求,之後公積金制度在全國範圍內逐步推行。這一階段公積金的突出作用仍然體現在對住房建設的資金支持,為安居工程和經濟適用住房建設提供了大量配套資金。

    制度確立階段(1999年-2002年)。1999年4月,國務院頒佈施行《住房公積金管理條例》,標志著住房公積金制度進入了法制化、規範化發展的新時期。彼時,由於商業銀行個人住房貸款仍處於孕育初期,在支持居民家庭購房問題上尚未發揮出顯著效力,公積金系統轉變政策着力方向,不再發放單位住房建設貸款,而是集中於對繳存人家庭住房消費的支持。各城市陸續推出的公積金低息購房貸款成為當時職工家庭購房的重要融資渠道。

    制度修補階段(2002年至今)。伴隨着住房公積金覆蓋範圍和資金規模的迅速增長,這一制度的負面問題也逐漸增多。2002年以來,國務院及相關公積金管理部門多次下發、文件對公積金制度予以修改、補充和細化,以加強公積金規範管理、透明監督、風險控制,同時力求在一定程度上增強公積金對繳存人住房消費的支持作用。儘管如此,一些突出問題仍不能得以有效緩解,甚至在支持職工家庭購房的基本功能上,該制度所發揮的作用相較於商業銀行個人住房貸款也已不可再同日而語。

    總結而言,公積金制度在我國住房體制由計劃經濟轉向市場化的改革背景下應運而生,在住房體制改革的早期階段、在商業銀行個人住房貸款不甚成熟的時期,對於緩解住房短缺問題、提升職工住房支付能力曾發揮了積極作用。但時至今日,在市場化的住房體制已相對成熟、個人按揭貸款等商業信貸工具已基本可覆蓋購房人融資需求的情況下,公積金制度在住房體系中所發揮的作用已大大降低,並且在有效性、公平性、外部性、安全性等方面都暴露出較大問題。

    住房公積金制度當前存在的主要問題

    第一,公平性不足

    作為一種住房金融保障工具,公積金制度應當發揮重點支持中低收入職工住房支付能力、縮小貧富差距的作用。但實際上覆蓋人群明顯有偏且區域結構錯配,不僅未實現對中低收入人群的支持作用,還一定程度上加劇了收入分配的不均衡。

    僅覆蓋小部分人群,且明顯集中於國家機關和國有企事業單位。住房公積金制度作為一種強制性、普惠性的政策工具,理應覆蓋全社會絕大多數人群。然而運行了20餘年至今,公積金實繳單位僅292萬個,實繳職工1.44億人,僅占同期城鎮職工總數的33%,也大幅低於社保養老繳費職工數(約3億人)。然而值得注意的是,實繳職工中國家機關、國有企業和事業單位的人數佔比高達51%,達到7344萬人,而城鎮私營企業及其他城鎮企業職工佔比為31%,僅4464萬人,前者職工覆蓋比例顯著大於後者。

    加劇收入分配不均。職工收入越高的單位公積金的繳存額和繳存比例往往越高,這首先加速了初次分配的不均衡。而高收入職工通過購房行為(不論是直接使用公積金貸款和提取公積金,還是因種種原因放棄使用公積金貸款而僅提取公積金),有進一步擴大了資產端的貧富差距及消費端的支付能力。

    對中低收入人群支持明顯不足。公積金制度雖然從設計理念上可以認為兼顧了強制儲蓄(職工工資的一定比例作為強制最低繳存)和自願儲蓄(超出最低繳存額的部分)的特點,但是在實際運行中卻主要體現為強制性,缺乏自願性、靈活性,導致對部分收入群體存在誤傷/誤惠。

    一方面,對於低收入群體,有沒有公積金制度都不能改變無購房支付能力的客觀事實。雖然制度允許因租房等其他非購房原因申請提取公積金,但實際操作中並非易事。對這類人群而言,繳交公積金既是負擔,更惡化了短期消費能力。

    另一方面,對於高收入群體,公積金于購房支付行為而言變成了一種可有可無的存在。這其中有房貸的高收入職工,鑒於可以便捷地提取公積金,他們願意多繳,因為公積金是一種免稅福利。而對於那些沒有房貸的,退休前難以合法提取公積金,同樣作為免稅福利來繳交雖然不一定是負擔,但也未必有多情願。

    有一定住房支付能力但又不是很強的中等收入群體(或言「夾心層」),可能是仍舊支持公積金制度的主要人群。然而必須指出,需要給這部分群體提供購房金融支持,但是否應由定位於政策性住房金融制度(意味着偏向于支持低收入群體)的公積金體系來完成,特別是在犧牲了低收入和高收入兩個群體的效率和公平的前提下來完成,是值得商榷的。

     中金:公积金制度改革亟待推进

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    第二,效率性欠佳

    住房公積金制度建立的初衷是通過長期、穩定的住房儲金的建立與積累,發揮資金互助性功能,以對支持職工家庭的住房消費。然而公積金制度在實際運行過程中已逐漸偏離制度設計初衷,不僅實際作用有限,還存在使用效率總體偏低、邊際效率遞減等問題。

    繳費比例高而使用效率低。當前參与公積金體系的職工和單位平均實繳比率均已大幅超出5%的最低繳費率,達到了10%(個人和單位加總為20%)。截至2018年末,住房公積金累計提取額8.8萬億元,使用比例僅60%,仍有5.8萬億元餘額在職工個人賬戶上,比企業職工基本養老保險結餘額(5萬億元)還多,而且仍在持續增長中。我們認為導致使用率低的原因至少有以下三點:

    提取條件苛刻、不靈活。公積金條例要求每月繳交金額被存入受規管的個人存款賬戶,除用於購房、建房、租房等用途之外,不得提取使用。如此嚴格的規定一方面是遵從公積金制度內涵,另一方面也是「存貸取不對稱」的制度原因所致(下文有專門闡述)。實際操作中我們發現除購房外,其他用途提取公積金難度不小(這也催生了違規提取公積金的地下產業)。2018年住房公積金提取人數5196萬人,僅占實繳職工人數的36%。

    如前所述,低收入繳費人群因住房支付能力差往往用不上公積金貸款,高收入群體則因公積金可貸款上限額度過低(特別是在一二線城市)而大多放棄使用公積金貸款而倚賴於商業銀行貸款,導致資金使用效率低下。

    各地公積金貸款上限設置脫離房價事實。目前住房公積金基本上仍是各地封閉運行。出於存貸取資金匹配籌劃的考慮,全國絕大多數城市個人公積金首套房貸款上限目前為30萬元至60萬元,家庭雙職工公積金貸款總額為個人上限的1.5至2倍。北京目前120萬元的上限為全國最高,是普通城市家庭貸款額的約2倍。然而,二者間近乎10倍的房價差使得公積金的使用和支持效果大相徑庭。大城市房價收入比高、住房支付能力差,需要但卻得不到公積金的有效支持。相反,小城市即使沒有公積金也幾乎照樣不影響住房支付能力。其結果就是有些城市公積金資金池告急(甚至需要發ABS融資),同時又存在不少城市錢用不完的情況。

    貸款規模小。住房公積金近幾年個人住房貸款發放額每年基本維持在1萬億元左右,而商業銀行按揭貸款發放額已達約6萬億元,二者規模差距不斷拉大,公積金貸款已愈發似錦上添花而非雪中送炭。

    邊際效率遞減。住房公積金貸款額增速明顯緩于平均繳存額,貸款繳存比隨着人群收入水平的提高不斷降低,使用效率呈現邊際遞減趨勢。換言之,對高收入群體而言,公積金的作用並不主要體現在支持購房,而是體現為免稅福利。

     中金:公积金制度改革亟待推进

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    第三,外部性負效應

    除公積金制度自身的公平、效率問題外,現行公積金系統還可能對勞動力市場和金融體系形成一定負面外部性影響。

    封閉運行模式不利於勞動力市場的自由流通。目前,大多數城市住房公積金的使用是地方性的,職工在進行異地購房時往往難以申請公積金貸款,即使少數允許公積金異地貸款的城市,其貸款實際落地速度和便捷程度都還遠遠不足。這種各地獨立封閉運行的模式對職工異地住房貸款造成了一定阻礙,也為勞動力在不同地區間的流動增加了成本。

    公積金系統的風險可能傳導至外部金融體系。公積金貸款按規定採用委託銀行貸款的方式,貸款資格的審查、貸款的審批等均由住房公積金管理中心負責,而貸款抵押、貸款發放等則由受託銀行辦理並收取手續費。這種住房公積金個人貸款發放與回收相脫節的模式,存在管理甚至道理風險。公積金體系一旦出現風險,可能傳導至商業銀行並對整個金融體系的穩定性造成衝擊。

    第四,資金安全風險

    「存貸取不對稱」易導致出現資金缺口。住房公積金貸款的資金來源僅限於住房公積金的歸集,而歸集的資金在發放貸款的同時還必須滿足職工住房公積金提取的需要。換言之,「一進二出」,且「貸款才能提取」的設定使得「二出」往往是同時發生的。進一步而言,住房公積金歸集依靠繳存人按月繳存而實現,屬於分散性的小額資金流入,而無論是住房公積金提取或是住房貸款均屬於集中性大額的資金流出。存貸取不對稱的制度缺陷,使得公積金體系在資金頭寸管理方面的風險明顯高於一般銀行體系。

    各主體責、權、利不對等可能引發資金風險。公積金管理中心將存貸業務一次性的委託給由管委會制定的商業銀行,銀行收取手續費,資金使用受益和風險都由公積金中心承擔。這樣,委託方和收益方是兩個不同的利益主體,受各自利益驅使,在資金運作中會有差異的價值取向和行為模式,加大住房公積金的貸款風險。住房公積金中心因不能直接面對借款人,難以及時掌握還款情況,對還款監管處於被動地位。

    監管機構獨立性不足且機制不健全。公積金管委會是住房公積金管理的決策機構,並負有監督職責。但由於公積金管委會並非獨立機構,實際執行過程中可能存在決策風險甚至違規決策。部、省兩級建設、財政、人民銀行、銀監會等多部門雖負有監管職責,但在公積金領域缺乏快速、充分、有效的協調配合機制,難以形成監管合力。

    國際成熟市場上住房金融保障體系是如何運行的

    考慮住房公積金制度存在的上述諸多問題,我們認為當前公積金制度的改革已亟待提上日程,而這方面的討論應置於公共住房政策和住房金融保障體系的視角下,吸收國際成熟市場中的有益經驗。

    新加坡:政府全方位統籌模式

    新加坡的住房供應體系由私人住房和公共住房(又稱為「組屋」)兩類住房構成。其中私人住房由開發商建設,主要面向高收入家庭(約佔全部家庭的15-20%)供應;公共住房則由政府法定機構——建屋發展局(HDB)主導建設,主要覆蓋中低收入家庭(佔比超過80%),其中約85%面向中低收入家庭出售,剩餘15%出租給無購房能力的低收入家庭。

    這一體系中,私人住房的開發和定價完全採取市場化機制,政府基本不做干預,政府的主要職能在於通過建屋發展局統籌組屋的土地供應、規劃設計、建設招標、統一分配和物業管理等全方位環節。組屋的售價由政府根據居民的收入支付能力統一確定,平均僅相當於同類私人住房價格30%-50%,通常居住滿5年後即可上市交易,收入符合條件的無房新加坡核心家庭均可自由申請。

    這一制度設計的成功關鍵在於保障公共住房供應的土地資金來源:

    土地層面,新加坡政府擁有為城市開發、改造和相關建設而徵用任何私人土地的權力,並享有土地的定價權。建屋發展局因此能夠以遠低於市場價的價格大量獲取土地並用於公共住房建設,其平均征地價格僅為私人發展商購買同一土地價格的20%左右,而這一強制性的征地政策和極低的獲地成本是組屋多年來持續具備價格優勢的有力保障。

    資金層面,除居民家庭的購房款和房租外,新加坡政府為建屋發展局建設公共住房提供財政撥款和低息貸款,併為其在金融市場的貸款、債券提供擔保,有效地保障了其融資的充裕度和低成本。同時,新加坡政府通過中央公積金制度為居民提供需求端資金支持。該制度下政府憑藉國家權威和信用,通過國家法令和行政法規等強制手段將僱員工資收入的一定比例定期存入指定機構——中央公積金局,專項用於僱員的住房等消費支出。值得說明的是,中央公積金很大一部分被用於購買政府債券,是政府為建屋發展局提供低息貸款的重要資金來源。

     中金:公积金制度改革亟待推进

    總結新加坡模式的成功經驗,我們認為有如下方面值得借鑒:

    「雙軌制」的住房供應體系。新加坡政府一方面在公共住房市場上有力地承擔起了對中低收入家庭居住需求的保障和支持作用,另一方面在私人住房市場上儘可能減少干預,將其充分交由市場機制運行。在這一「雙軌制」住房供應體系中,政府在私人住宅市場上以高地價、高稅率的形式向高收入人群獲取收益,並通過公共住房市場將其轉移支付給中低收入人群,有效地保障了效率和公平性。

    公共住房供應由政府主導、專業機構執行和決策。儘管公共住房的供應職責由政府承擔,但實際執行過程都是由建屋發展局全權負責,其決策的專業性相較政府部門更強。建屋發展局會首先對各區域組屋的需求量予以估算,按需確定該區域應建造的組屋規模,保持市場的供需平衡。該機構依照地段、朝向、樓層、面積將組屋分成不同的檔次類型,面向不同類型的家庭提供,並基於家庭收入狀況靈活制定分配政策。這種由專業機構自下而上的供應決策機制,相較政府自上而下的主觀規劃決策更為合理。

    土地端讓利,融資端支持。在政府主導的公共住房供應機制下,供地和融資是必須要解決的問題。新加坡的徵用土地法令使政府能以廉價取得大片土地興建組屋,這一過程中私人土地的擁有者和政府都讓渡了相當一部分土地收益。低廉的拿地成本配合政府提供的強制儲蓄、財政補貼、低息貸款等融資端工具支持,共同保障了新加坡組屋供應體系的長期合理運行。

    同時,新加坡的一些特殊性也制約了其他國家借鑒學習的可操作性:

    城市經濟體,不存在區域結構問題。新加坡的人口和地理規模較小,經濟結構簡單,區域間的發展分化程度低,社會貧富差距整體也較小,易於政府的統籌管理,其他國家在學習和應用其制度設計時須更多考慮區域和財富結構的差異性。

    公共住房制度確立較早。由於新加坡政府在國家獨立之初就承擔起並完成了居民基本住房保障的公共職能,因此在後來住房市場出現劇烈波動尤其是房價快速上漲時,住房保障的矛盾並沒有同時凸現,從而緩解了政府的壓力。

    社會對政府主導模式的接受度較高。新加坡是一個崇尚政府干預的市場經濟體,國民對政府主導各類經濟、社會活動以及較嚴厲的法律制度多年來已積累較高的認可度。

    美國:政府信用背書下的市場化路徑

    美國當前的住房金融體系以住房抵押貸款的一級市場為基礎、以抵押貸款證券化的二級市場為主體,以住房抵押保險市場為保證,包含居民家庭(主要是貸款購房人)、抵押貸款發放機構、政府支持企業、投資者、保險和擔保機構五大行為主體。

    在住房金融一級市場上,商業銀行、儲貸協會、互助儲蓄銀行等金融機構與購房人簽訂抵押貸款借款合同,前者向後者發放住房抵押貸款,後者按約定逐期還本付息。聯邦住房管理局、退伍軍人管理局等政府擔保機構及私營保險公司為住房抵押貸款提供保險。

    在住房金融二級市場上,抵押貸款發放機構將貸款抵押權在二級市場出賣給投資者,或者組成抵押權集合通過政府支持企業等機構發行證券再由後者出賣給投資者,政府支持企業等機構對收購的抵押權亦可持有、轉賣或發行證券。政府全國抵押協會在這個過程中對聯邦住房管理局(FHA)/退伍軍人管理局(VA)抵押貸款證券化產品提供擔保。

    這一體系中,儘管市場機制在發揮核心作用,但公共住房的政策目標依然在各個環節有明顯的體現:

    從金融機構的角度,商業銀行主要集中服務於高利潤、低風險的高收入階層,而儲蓄機構則主要涉足低收入階層的存貸領域,並在稅收和利率方面享有聯邦政府的政策優惠和扶植。

    從抵押貸款產品設計的角度,中低收入家庭不僅可以在首付比例上享受到極大的政策優惠(例如經聯邦住房管理局/退伍軍人管理局擔保的住房抵押貸款,購房者只需支付住房售價5%的首付款),還會在貸款利息方面獲取政府補貼。

    從抵押貸款擔保和保險的角度,聯邦住房管理局為符合要求的中低收入家庭提供購房貸款信用保險,並承擔因借款人無力償還或房屋貶值造成損失的全部責任。

    從購房資金支持的角度,12家聯邦住房貸款銀行每年繳納可支付住房計劃基金,為收入在當地中位數水平80%及以下的家庭和個人提供購房資金支持,為收入在當地中位數水平50%以下的家庭提供租房資金支持。聯邦住房貸款銀行還以低於市場水平的利率向其會員銀行提供資本金,供其支持社區內中低收入家庭購房和租房需求。

     中金:公积金制度改革亟待推进

    美國的住房金融體系和公共住房政策依託于成熟的政策環境、制度條件和完備金融配套,並且需要強大的風險管控機制和監管安排,我們認為對於我國現階段來說效仿難度較高,但仍有幾點經驗可以學習和借鑒:

    政府主導的抵押貸款保險和擔保機制。美國住房抵押貸款保險覆蓋了包括一級和二級市場在內的整個住房金融市場。聯邦住房管理局和退伍軍人管理局在一級市場上為中低收入家庭提供貸款擔保;政府全國抵押協會在二級市場充分起到了政府信用背書的作用。體現政府職能的保險機構在兩級市場上發揮了有力的保障和促進作用。

    二級市場業務高度集中且由政府支持企業為主導。美國政府組織成立的兩大抵押貸款證券化機構——聯邦全國抵押協會和聯邦住房貸款抵押公司(即俗稱的「房利美」和「房地美」,合稱「兩房」),通過集合各地各種住房抵押貸款來分散風險,並提供信用增級,使它們能以很低的利率在資本市場上籌得資金,而這種高度集中的安排也便於監管機構予以統一監管。

    在住房金融的兩級市場均設有獨立的政府監管機構。聯邦住房金融委員會和聯邦住房企業監管辦公室分別獨立監管一級市場和二級市場,有利於明確監管目標和職責範圍、執行獨立的住房金融政策以及與政府公共住房政策有效結合。

    住房金融體系帶有強烈的公共政策目標。美國政府通過抵押貸款擔保、首付款支持、利息補貼等手段,給予中低收入家庭直接的金融扶持。二級市場上的監管政策也明顯傾向於低收入群體。

    防範一級市場上商業性金融機構的非理性擴張。美國次貸危機的源頭是對一級市場上眾多私人金融機構疏於管理,而這些商業性金融機構為追逐利益在次貸市場上的非理性擴張,又與美國推崇自由經濟密不可分。美國政府通過次貸危機深刻認識到全面監管一級市場(尤其是對衍生市場和低信用評級人群的關注)的重要性,這對我國同樣具有警示和借鑒作用。

    德國:住房互助金融模式

    德國的住房金融市場主要基於契約型住房儲蓄體系,集合了契約系統、存款系統和抵押銀行系統三大系統,參与主體不僅包含儲蓄銀行、抵押銀行等一般性金融機構,還產生了建房互助儲蓄信貸社這樣的專業住房金融機構。

    德國模式是一種典型的合同儲蓄,其主要特點是互助合作、以存定貸、資金專用、封閉運行。參与住房儲蓄的儲戶與建房互助儲蓄信貸社簽訂住房儲蓄合同,儲戶每月按照合同約定金額存款,存滿合同金額的50%時,即可獲取與存款金融按1:1匹配的住房貸款,政府向建房互助儲蓄信貸社予以貸款貼息。為保證住房儲蓄資金不被挪用和擠占,德國政府專門以立法形式規定所有住房儲蓄資金只能用於住房領域。該資金完全封閉運行,存貸利率實行固定的「低存低貸」利率政策。

    德國模式的借鑒意義在於以政府貼息的方式幫助購房人從金融機構獲取低成本的住房貸款,且受資本市場波動的影響較小。但該模式下建房互助儲蓄信貸社融資渠道過度單一且資金收支不匹配,近年來伴隨宏觀利率環境和政策扶持態度的變化已暴露出經營能力不足等諸多問題,並且該體系缺乏獨立的監管機構,現階段不適宜在我國效仿。

     中金:公积金制度改革亟待推进

    總結國際經驗,公共住房政策工具可主要概括為三類:

    需求導向型工具,旨在通過降低消費者融資成本、住房消費支出等,提高其住房消費意願和能力。最傳統的方式是政府直接面向補貼對象家庭提供租金/房價補貼,例如美國的「租金券」計劃和「住房券」計劃、德國的「住房補貼」等。另外,還可與公共住房金融政策和住房稅收政策結合,通過低息住房抵押貸款、抵押貸款貼息、個人賬戶累積、政策性擔保、稅收優惠等形式對購房家庭提供支持。

    供給導向型工具,指政府通過降低生產者的融資、建造和經營成本,或者提高其經營、銷售收入,激勵生產者建造面向低價位或低租金住房。政府可直接主導公共住房的建設和維護(如新加坡的建屋發展局、香港地區的房屋委員會和房屋協會),也可通過優惠利率貸款、稅收減免等方式引導和激勵私營機構參与公共住房建設(如美國的「私營發展商新建住房補貼計劃」、日本住房金融公庫提供的住房建設貸款)。

    資金籌措型工具,指政府通過強制儲蓄或合同儲蓄等方式籌措資金,並將籌得資金投向特定第三方,繼而藉助該第三方實現住房政策目標。典型的做法有購買住房定向國債或直接投資于特定公共住房建設機構,新加坡的中央公積金系統和英國帶有專項基金性質的住房公司均屬於此類。

    綜上,公共住房政策工具本質上是對住房生產者或消費者的補貼。我國的住房公積金即是一種針對住房消費者的補貼工具,其實際發揮的作用與低息貸款、個人賬戶累積、稅收減免等需求端工具並無根本差異。

    住房公積金制度的改革路徑

    對比國際成熟市場經驗,我們認為中國住房體制改革的方向更適宜向新加坡模式靠攏,突出政府的主導作用,但同時要基於中國當前國情在投融資領域適度吸收美國模式的市場化理念。

    我們認為「商品房+公共住房」雙軌并行、建立真REITs打通投融資渠道是適合於中國的一條合理路徑,具體包含以下幾個方面:

    需求端:構建差異化的住房抵押貸款支持體系。政府應打破當前相對單一的住房信貸政策,對不同收入群體採用差異化的按揭貸款利率標準和首付款比例要求。對於中低收入家庭,政府可通過信用擔保、向商業銀行貼息、直接提供低於市場化利率的政策性貸款等方式幫助其獲得低息貸款,同時在控制風險的範圍內適當調低其最低首付款比例要求或直接對購房首付款予以補貼,還可通過稅收減免等方式提升其支付能力。

    供給端:地方政府讓渡地價,並直接參与主導公共住房建設、分配和管理。解決房價高,供應是關鍵。除增加一般商品房供應外,更需要大幅調整當前過度單一的住房供應結構,將公共住房(特別是公共租賃住房)作為重要的供應來源納入到住房供應體系中。我們認為地方政府須在規劃、供地、建設、分配、管理等一系列環節中發揮主導作用,真正承擔起對中低收入人群的住房保障職責。

     中金:公积金制度改革亟待推进

    資金端:推進以REITs為代表的資產證券化以實現融資造血。地方政府原則上可以低價或無償提供公共住房建設用地,建設資金可先期以財政支持或借款方式籌集,建成的公共住房原則上只租不售,打包資產發行證券化產品在二級市場再融資。該模式下由於地價較低,資產證券化的收益率要求得以滿足,亦可有效補充項目資金,降低地方財政負擔。相關部門應加快推進REITs相關稅收安排的政策改革,參照國際通行標準予以適當稅收減免,儘快建立以真REITs為代表的住房金融二級市場,盤活當前住房存量資產。同時,為配合在需求端構建差異化的住房抵押貸款支持體系,亦應大力推進抵押貸款資產證券化(MBS),特別是針對符合政府增信條件的中低收入家庭住房按揭貸款。

    監管端:構建獨立、嚴格、系統性的住房市場監管機制。當前我國的住房市場監管體系的完備度較成熟市場仍有相當距離,且存在監管主體缺位、越位、利益綁定等諸多問題。未來伴隨着各級住房市場的發展,設置獨立客觀、職責明晰的監管機構並構建嚴格而完備的監管制度體系將是改革的必要環節。

    上述框架及措施兼顧中低收入群體住房問題和公共住房問題,效力遠大於當前公積金制度,且效率和公平性更優。因此,需要檢討公積金制度今後是否仍有繼續存在的必要。我們認為:

    短期內可先下調繳費率,這既有助於改善收入分配、降低儲蓄率釋放購買力,也有利於降低一般企業負擔、增加國有企業上繳利潤。我們測算公積金繳存費率每降低1個百分點,相當於為企業減負約1100億元,同時增加職工實際可支配現金1100億元。若實際平均繳存費率降至5%的繳存下限,則兩者都將達到5000億元以上。

     中金:公积金制度改革亟待推进

    從中長期的維度看,取消公積金制度是必然選擇。當前住房按揭貸款體系已能夠較好滿足居民住房貸款需求,構建更為長效的住房新體系也並不需要在公積金的老制度上做文章,公積金制度可以說已經完成了歷史使命。可以嘗試逐漸將公積金繳費率降至零,也即取消公積金增量。對存量餘額,可以讓職工選擇繳稅後全額提取銷戶或全額免稅併入個人社保賬戶。

    最後,我們認為取消住房公積金制度,對宏觀經濟和住房市場均具有積極意義:

    就宏觀層面而言,取消公積金制度有助於降低儲蓄率、提振消費,也是在當前經濟環境壓力下給企業減負的有效路徑。長遠而言,進一步配合前述住房雙軌制改革,有利於改善經濟結構,創建地方政府長效收入機制,降低系統性風險。

    對住房市場而言,取消住房公積金制度並由其他更高效的政策工具替代,不僅能夠釋放大量沉澱資金,還能更有效地解決中低收入群體住房問題,提升公平和效率,從而更好地配合住房制度體系改革的長期構想。

    
    
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    責任編輯:趙路 RF13155

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